發(fā)布時間：2019-11-03所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘 要: 環(huán)境污染第三方治理制度，既是一個新生事物，也是一個舊有話題。本文主要從法律法規(guī)及政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資、環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施運營體制、治污能力等角度剖析該制度存在的不足，然后從宏觀角度提出優(yōu)化頂層立法設(shè)計及政策制定、完善合同設(shè)計及履行監(jiān)督、
摘 要: 環(huán)境污染第三方治理制度，既是一個新生事物，也是一個舊有話題。本文主要從法律法規(guī)及政策、環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資、環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施運營體制、治污能力等角度剖析該制度存在的不足，然后從宏觀角度提出優(yōu)化頂層立法設(shè)計及政策制定、完善合同設(shè)計及履行監(jiān)督、設(shè)立環(huán)境保護公益金、建立誠信檔案等完善建議，以期建構(gòu)一個系統(tǒng)的制度，吸納廣泛社會主體參與到環(huán)境污染防治的各個環(huán)節(jié)中來。
關(guān)鍵詞: 第三方治理; 環(huán)保產(chǎn)業(yè)
一、引言
由誰負(fù)責(zé)環(huán)境污染的治理或承擔(dān)環(huán)境污染治理費用，一直以來都是環(huán)境法學(xué)的基本問題之一，國際上普遍接受的環(huán)境法原則是上世紀(jì) 70 年代經(jīng)濟合作與發(fā)展組織( OECD) 提出的“污染者負(fù)擔(dān)”原則。而我國過去的環(huán)境法治話語體系一直相對封閉，通說采“誰污染誰治理”原則，這一原則細(xì)究來說應(yīng)為“污染者負(fù)擔(dān)”原則具體化的一種解讀方式。環(huán)境污染第三方治理制度的提出，可以說在一定程度上回應(yīng)了“誰污染誰治理”原則的局限性。從本質(zhì)上來說，環(huán)境污染第三方治理是一種市場化機制。在我國大力弘揚建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會的關(guān)鍵時期，通過對環(huán)境污染第三方治理制度法律規(guī)制體系的研究，探討和提出完善該法律制度的建議，具有理論意義和現(xiàn)實意義。
二、我國環(huán)境污染第三方治理制度存在的問題
環(huán)境污染第三方治理制度正在逐步有序推進，在看到希望的同時，不可否認(rèn)的是，在探索推廣該制度方面還存在不少問題和障礙，需要著力解決:
( 一) 法律法規(guī)及政策缺失
首先，環(huán)境污染第三方治理制度的相關(guān)規(guī)定解決不了誰來最終為污染埋單這一根本問題，而相關(guān)法律法規(guī)對此并沒有直接規(guī)定，頂層立法至今缺失。眾所周知，環(huán)境問題的專業(yè)性很強，無論是治污者與污染者所簽訂合同的合法性鑒別、合同的公證，還是合同雙方糾紛的解決，都需要專業(yè)性很強的機構(gòu)的介入，這也正是為什么審判機關(guān)專門設(shè)立環(huán)境資源審判組織的出發(fā)點( 根據(jù)最高院發(fā)布的數(shù)據(jù)，截至 2017 年 4 月，全國已設(shè)立各級環(huán)境資源審判庭、合議庭、巡回法庭計 956 個，其中，專門審判庭 296 個、合議庭 617 個、巡回法庭 43 個。環(huán)境資源審判機構(gòu)數(shù)量較去年同期增加 398 個，增幅達(dá) 71. 3% 。18 個高級人民法院、149 個中級人民法院和 128 個基層人民法院設(shè)立了專門環(huán)境資源審判庭) 。然而現(xiàn)實卻千瘡百孔，首要問題是環(huán)保法庭門可羅雀，即便如此，許多地方法院還在出于或為政績盲目跟風(fēng)或為解決行政編制問題等目的設(shè)置環(huán)保審判機構(gòu)，其中不乏成立至今一起環(huán)境( 公益) 訴訟案件都沒審理過的環(huán)保審判機構(gòu); 同時，由于員額制司法改革對員額法官提出的辦案數(shù)量的要求，環(huán)保審判機構(gòu)的法官不得不辦理大量其他案件，鳳毛麟角的環(huán)境案件反倒成了可有可無的點綴。
其次，隨著環(huán)境污染第三方治理產(chǎn)業(yè)的不斷擴大，政府、環(huán)保部門、污染者和治污第三方之間的糾紛也就層出不窮，在這些不同主體間的糾紛中，作為第三方治理制度直接規(guī)范主體的污染者與治污第三方之間的糾紛最為突出。法院的裁判固然重要，但考慮到時間成本等訟累，并非所有糾紛都要到法院進行裁決，建議考慮依據(jù)《中華人民共和國仲裁法》的規(guī)定，設(shè)立專業(yè)的環(huán)境仲裁機構(gòu)，以快速厘清責(zé)任，確保環(huán)境治理的正常進行。
最后，各地區(qū)關(guān)于支持環(huán)境污染第三方治理項目的財稅優(yōu)惠政策等也尚未出臺，正如北京某環(huán)保集團總裁曾說的，“之前做過的工業(yè)廢水項目有一千多個，運營過十幾個，但是現(xiàn)在幾乎一個運營的項目都沒有了，不做了，因為這個事情很難做……政策太虛，操作性很差”，可見相關(guān)政策尚有很大的完成空間。
( 二) 環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資困難
環(huán)保產(chǎn)業(yè)融資難是一個世界性難題。首先，一個環(huán)保項目的初期投資通常都特別大，而且還不是一次性投入，往往需要很多年才能收回成本，并且投資的預(yù)期回報受諸多因素影響，不確定性較大，在目前環(huán)境污染治理基本全國一盤散沙的當(dāng)下，回報率肯定是不佳的，對污染者也好、治污第三方也好、其他投資者也好，甚至是政府相關(guān)部門，都缺乏強有力的利益驅(qū)動機制。全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華曾問過一家脫硫公司，給電廠提供的脫硫設(shè)備大概有多少是可以達(dá)標(biāo)排放的，負(fù)責(zé)人說只有 30% ，為什么呢? 他說因為要全部達(dá)標(biāo)的話，價格就高了，電廠就不找他做了，有的是給他提供更便宜的，其實 30% 的達(dá)標(biāo)率也只有 20% 是正常運行的，可想而知，現(xiàn)在的霧霾這么嚴(yán)重是有原因的! 2015 年火遍全國的柴靜女士的作品《穹頂之下》就反映出了很多值得反思的問題。
其次，環(huán)保部門在我國政府的建制中一直處于弱勢地位，在過去相當(dāng)長時間內(nèi)基本不被重視，財政支持力度也很低，還要受到地方政府的各種干擾，但一旦有環(huán)境問題風(fēng)吹草動便劍指環(huán)保部門，造成環(huán)保部門無法、無力作為卻需承擔(dān)重責(zé)。財政對于環(huán)保部門的壓力之大，舉例來說，山西省早在 1995 年就設(shè)立了省環(huán)境保護基金公司，作為一個省級環(huán)保投融資平臺，按理說應(yīng)當(dāng)是具有相當(dāng)競爭力的，然而實際情況卻是，與各種城投公司、城建開發(fā)公司等相比，該公司在投融資能力方面遠(yuǎn)低于設(shè)立期待值。要解決融資難，要發(fā)展 “綠色金融”，政府的扶持固然重要，但關(guān)鍵還是要靠企業(yè)自身，政府應(yīng)充當(dāng)好引導(dǎo)者的角色，致力于形成一個有效的利益驅(qū)動機制，加強環(huán)境執(zhí)法力度，使環(huán)境問題變成一個“大問題”，環(huán)境治理項目變成一個“大項目”，引導(dǎo)污染者花更多的資金在環(huán)境治理上，把環(huán)境污染第三方治理制度這塊蛋糕做大，讓投資者從中看到回報希望，形成良性循環(huán)機制。
( 三) 環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施運營體制落后
我國目前的環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施運營體制總體上比較落后，和發(fā)達(dá)國家的差距比較大，即使在一些小的環(huán)境問題上取得了一定的進步和成績，在大問題方面仍然未見長足進步，最打臉的莫過于前兩年引起較大轟動的上海垃圾偷倒無錫、蘇州、南通等地案。筆者所在法院已受理二件上海生活及建筑垃圾偷倒無錫的案件，其實質(zhì)上均是由上海市某區(qū)市容管理局將相應(yīng)處置業(yè)務(wù)承包給不具備垃圾固廢等處置資質(zhì)的自然人，然后由其偷倒至無錫偷埋的類型案件，筆者所辦理二案中，一是倒在了京杭大運河邊近水體，一是倒在了無錫當(dāng)?shù)啬碀竦毓珗@的湖泊中。上海作為一個國際化大城市尚且如此，據(jù)無錫市環(huán)保系統(tǒng)一位不愿透露姓名的相關(guān)人士稱，無錫市的日垃圾處理量已達(dá)飽和邊緣，照目前的發(fā)展速度，如果沒有妥善的解決方案和先進技術(shù)的出現(xiàn)，不是要垃圾堆積如山就是要迫不得已步上海后塵，這也從一個方面反映出我國的環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施處置能力已經(jīng)達(dá)到了令人崩潰的邊緣。環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施收益穩(wěn)、范圍廣、參與度強，是環(huán)境污染第三方治理的重點，也是《第三方治理意見》的重點。隨著市場的逐步放開，獨立核算、自主經(jīng)營的民營資產(chǎn)必將大量涌入公共基礎(chǔ)服務(wù)領(lǐng)域，公共服務(wù)供給機制也將更加多元化，這也給環(huán)境污染第三方治理市場釋放了利好信號。通過 BOT、BTO、PPP 等模式引入民間資本，可以解決環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施運營中較為棘手的資金問題，讓社會各界都有機會在環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施的運營市場中分一杯羹，改革才能走得更深更遠(yuǎn)。當(dāng)然，資金短缺只是環(huán)境公共基礎(chǔ)設(shè)施市場化運營改革中面臨的一個問題，與之相伴的其他問題如公共基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、污染治理技術(shù)差等亦不容小覷。
( 四) 治污能力低下
我國治污能力相比發(fā)達(dá)國家還很落后，普遍未形成專業(yè)、全面的環(huán)境治理服務(wù)功能。比如，我國環(huán)保產(chǎn)業(yè)專業(yè)化發(fā)展比較落后，筆者看到有學(xué)者在描述山西省第三方治理產(chǎn)業(yè)存在的問題時，談到從產(chǎn)業(yè)方向來看，環(huán)境服務(wù)企業(yè)大多數(shù)賣的都是低中端環(huán)保設(shè)備，而像西方發(fā)達(dá)國家那樣賣先進、清潔型環(huán)保服務(wù)的則鳳毛麟角，一是因為總體上賣環(huán)保服務(wù)的企業(yè)本身就少，二是即使是那些賣環(huán)保服務(wù)的企業(yè)，它們在服務(wù)范圍和服務(wù)時間上也有相當(dāng)大的局限性，基本集中于煙氣脫硫脫硝除塵處理、工業(yè)企業(yè)廢水治理等領(lǐng)域，缺少區(qū)域性長期治理項目或者在建項目污染治理這樣的可預(yù)防性項目，因而也就談不上“先進”。筆者在查閱了江蘇省環(huán)保協(xié)會所有會員企業(yè)的資料后發(fā)現(xiàn)，情況竟是驚人的相似。非專業(yè)、不經(jīng)濟的治污能力不值得被肯定，這種能力所代表的技術(shù)在環(huán)境污染治理產(chǎn)業(yè)中的比重會逐年降低，甚至被徹底淘汰，而代表先進能力的技術(shù)則會在環(huán)境污染治理產(chǎn)業(yè)中慢慢凸顯優(yōu)勢，而我們需要的不僅僅是技術(shù)的創(chuàng)新，先進的管理模式亦不可少。
三、我國環(huán)境污染第三方治理制度的完善
針對上文提到的問題，以及筆者在司法實踐中的總結(jié)，提出如下完善建議:
( 一) 重視頂層立法設(shè)計及政策制定
我國的環(huán)境污染第三方治理市場正處于起步階段，新興的市場很容易發(fā)生需求不明導(dǎo)致各方主體難以適應(yīng)的情況，雖然國務(wù)院發(fā)布了《第三方治理意見》，從國家層面對環(huán)境污染第三方治理制度予以明確，但該意見并非法律法規(guī)，亦不能被直接適用于司法等領(lǐng)域，第三方治理制度的前景仍然混沌。我們應(yīng)當(dāng)向西方發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，這些國家通常在環(huán)境污染第三方市場化治理的發(fā)展起步階段即制定了一整套完備的法律法規(guī)及政策，使得這些國家的第三方市場化治理得以依法、理性、有序發(fā)展。我國也應(yīng)當(dāng)重視頂層立法，設(shè)立具有可操作性的運轉(zhuǎn)機制，保證第三方治理良性運轉(zhuǎn)。
同時，我們應(yīng)當(dāng)注意到，要讓第三方治理制度發(fā)揮最大的效用，政策導(dǎo)向可能比法律法規(guī)具有更加直接的作用力，這種作用力主要體現(xiàn)在資金方面，包括但不限于《第三方治理意見》中業(yè)已明確的完善價格和收費政策、加大財稅支持力度、創(chuàng)新金融服務(wù)模式、發(fā)展環(huán)保資本市場的各項措施。在當(dāng)前形勢下，地方當(dāng)務(wù)之急是需要解決“錢”這一最大問題，即應(yīng)確立政府財政支出與補貼制度。國家環(huán)保基金的存在，在一定程度上為這些新興公司帶來了便利，可以為它們提供一定的低利息與長周期貸款，但光有這些是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，從長遠(yuǎn)看，政府不僅僅要扮演好政策制定者和引導(dǎo)者的角色，更要扮演好協(xié)調(diào)者的角色，政策一旦制定好了，在一段時間內(nèi)是固定的，而市場卻瞬息萬變靈活性強，政府要在政策范圍內(nèi)為治污第三方完成市場化保駕護航，為治污者與污染者構(gòu)建起良好的交流平臺，創(chuàng)造一個開放的市場環(huán)境，使第三方治理得到真正發(fā)展。
( 二) 完善合同設(shè)計及履行監(jiān)督
不管采取何種模式的第三方治理，一份權(quán)利義務(wù)明晰的合同至關(guān)重要，因而要提高合同設(shè)計的審慎度。國家發(fā)改委研究起草并于 2016 年 5 月發(fā)布了《環(huán)境污染第三方治理合同( 示范文本) 》，向社會公開征求意見。示范文本分為建設(shè)運營模式和委托運營模式二種，在一定程度上體現(xiàn)了國家對環(huán)境污染第三方治理的充分重視。在合同設(shè)計上，首先，地方各級政府在引入環(huán)境污染第三方治理的合同設(shè)計階段就要明確相關(guān)監(jiān)管要求，保證具體第三方治理項目的運行投入。其次，在合同履行階段，政府并非“甩手掌柜”，應(yīng)在過程中做到“全過程、全方位”管理，加強管理能力，對治理項目定時進行公開考核，提升合作效率。第三，合同履行評價上，應(yīng)定期開展第三方治理項目績效評價，形成評價結(jié)果應(yīng)用機制，根據(jù)評價結(jié)果和合同約定對價格或補貼等進行調(diào)整。為進一步完善監(jiān)管制度，還需注重考評機制的建設(shè)，實行從準(zhǔn)入、運營到退出的全過程全方位監(jiān)管; 建立環(huán)境聯(lián)動執(zhí)法司法體制( 這一點已在不少地方實行) ，聚焦重點地區(qū)、重點領(lǐng)域、重點問題，對違法行為嚴(yán)查嚴(yán)處、依法曝光; 建立失信黑名單機制，對于有重大違法違規(guī)行為，或者對環(huán)境造成重大污染破壞的企業(yè)，不管是污染者還是治污第三方，實行嚴(yán)格的終身禁入機制，從這一點來說，筆者認(rèn)為取消環(huán)境保護( 污染治理) 設(shè)施運營單位資質(zhì)認(rèn)定與我國國情尚不適應(yīng)，應(yīng)當(dāng)加強此類單位的資質(zhì)管理，與失信黑名單機制互為呼應(yīng); 依法加強環(huán)境信息公開，鼓勵公眾與媒體的有序參與，形成多方監(jiān)督機制。
( 三) 設(shè)立環(huán)境保護公益金環(huán)境保護公益金
是指為了環(huán)境保護需要建立起來的，由污染者繳費、政府財政撥款、社會捐助等多個渠道組成的，主要用于區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染防治、環(huán)保科技發(fā)展、環(huán)境教育等多方面的專門資金。目前，我國的環(huán)境污染第三方治理制度面臨著較為嚴(yán)峻的融資難問題，其中最難的要數(shù)那些中低利潤甚至無利潤項目，這些項目即使有一定的政策支持也很難推廣，但這些項目對環(huán)境保護的意義卻并不是可有可無的，這時，第三方治理環(huán)保產(chǎn)業(yè)基金的設(shè)立就顯得尤為重要了，我們可以省為單位探索建立第三方治理模式下的生態(tài)環(huán)境保護公益金，其優(yōu)勢在于減少環(huán)保財政壓力，幫助解決省域內(nèi)環(huán)保企業(yè)融資問題。當(dāng)然，公益金設(shè)立的初衷決定了其與普通銀行貸款相比具有還款期限長、貸款利率低等優(yōu)勢，這是需要政策支持的。同時，實踐中，我們可以借鑒《第三方治理意見》中關(guān)于“打破以項目為單位的分散運營模式，采取打捆方式”的做法，打破以單個項目為單位的分散模式，將不同收益、不同性質(zhì)、不同風(fēng)險程度的多個項目依照一定的原則和比例打捆成為產(chǎn)業(yè)包，以產(chǎn)業(yè)包的形式申請環(huán)境保護公益金，這樣就可以有效化解中低利潤甚至無利潤環(huán)保項目的風(fēng)險和劣勢，使環(huán)境保護公益金制度的優(yōu)勢得以最大化發(fā)揮。除了解決環(huán)境污染第三方治理中的融資問題，環(huán)境保護公益金還可以廣泛適用于其他與環(huán)境保護密切關(guān)系的項目和行為中。目前，生態(tài)環(huán)境保護公益金在部分地區(qū)開展試點，江蘇省也是試點省份之一，前文中提到的上海垃圾偷倒無錫、蘇州等地案件中，各級政府已試點就生態(tài)補償金部分作為原告進行民事公益訴訟。目前，環(huán)境保護公益金制度已設(shè)計由各級政府設(shè)立獨立于權(quán)力體制之外的專門機構(gòu)進行統(tǒng)一管理，制定明確公益金使用項目與程序的完備章程等事宜，從而在實際上形成一種監(jiān)督制約關(guān)系( 當(dāng)然目前的實施效果尚不太理想) 。
( 四) 建立誠信檔案
建立污染者和治污第三方誠信檔案，將其納入全國企業(yè)信用信息公示系統(tǒng)，雖然這將是一個比較艱巨的任務(wù)，但是對于推動環(huán)境污染第三方治理制度的發(fā)展卻至關(guān)重要。全社會都可以利用誠信檔案，以減少政府對環(huán)境污染第三方治理的干預(yù)，提高污染者和治污第三方的整體素質(zhì)，確保治污第三方在投融資過程中的綠色健康。首先，污染者和治污第三方的有關(guān)環(huán)境信息檔案均應(yīng)公開共享，在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)互聯(lián)互通，與工商登記、稅收繳納等信息同時成為企業(yè)信用評價標(biāo)準(zhǔn); 其次，應(yīng)當(dāng)健全信用體系激勵制約機制。對于高質(zhì)量、高誠信的企業(yè)予以表彰，可以提高其社會聲譽和商業(yè)信譽，增加守信企業(yè)的市場交易機會，比如雖然環(huán)境保護( 污染治理) 設(shè)施運營單位的資質(zhì)認(rèn)定已取消，但表彰的形式可以視為另外一種激勵方式，對治污第三方主觀能動性的增強可以起到同樣甚至更佳的效果。根據(jù)誠信檔案，我們還可在市場監(jiān)管和公共服務(wù)過程中給予這些企業(yè)辦理與環(huán)境相關(guān)業(yè)務(wù)時優(yōu)先辦理、簡化程序、減少收費等“綠色通道”，強化褒揚誠信的政策導(dǎo)向。對于低質(zhì)量、無誠信的企業(yè)則要加強健全失信嚴(yán)懲機制，依法建立行業(yè)“黑名單”制度，仿效司法系統(tǒng)對付失信被執(zhí)行人的方法，采取一切措施限制這些企業(yè)的活動，對于有重大違法違規(guī)行為，或者對環(huán)境造成重大污染破壞的企業(yè)，還要實行嚴(yán)格的終身禁入機制; 再次，發(fā)揮公眾、媒體批評報道等作用，形成社會震懾力。通過構(gòu)建行政監(jiān)管性、市場性、行業(yè)性、社會性懲戒相結(jié)合的全方位懲戒體系，可以大幅度提高污染者及治污第三方的失信成本，推動它們主動、依法治污。
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環(huán)境污染治理一直是近幾年各界關(guān)注的問題，治理環(huán)境對改善人們的生活條件是非常有利的，很多環(huán)境從業(yè)人員在晉升職稱時也會發(fā)表這類論文，最近也有作者咨詢環(huán)境污染治理方向的刊物，為此小編也查閱了期刊天空的數(shù)據(jù)庫，在這里給大家分享了環(huán)境治理方向的刊物，大家可以閱讀了解期刊信息，如果有不明白的也可以咨詢該站的在線老師。
四、結(jié)語
環(huán)境污染第三方治理制度，是污染治理方式與手段的更新，也是對現(xiàn)行環(huán)境污染防治管制模式的反思與超越，要求我們在污染防治中引入市場機制，從過去一味地要求污染者承擔(dān)責(zé)任轉(zhuǎn)而重視污染者的利益訴求，構(gòu)建系統(tǒng)的制度，吸納廣泛社會主體參與到環(huán)境污染防治的各個環(huán)節(jié)中來。而推行第三方治理制度是一項長期而艱巨的任務(wù)，也是一個不斷探索實踐的過程。筆者的上述研究，只能算是個人的一點淺見，有待進一步深入研究。
