發(fā)布時(shí)間：2014-10-17所屬分類：管理論文瀏覽：1次
摘 要： 摘要：保障住房權(quán)的實(shí)施機(jī)制凸顯出貧乏而薄弱的程序性義務(wù)徒法不足以自行，只有通過良好的實(shí)施機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，保障住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的國(guó)際人權(quán)公約亦是如此。住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序性義務(wù)，是指國(guó)際社會(huì)為了保障和監(jiān)督公約或決議的實(shí)施而對(duì)國(guó)家提出的要求，此種義
摘要：保障住房權(quán)的實(shí)施機(jī)制凸顯出貧乏而薄弱的程序性義務(wù)徒法不足以自行，只有通過良好的實(shí)施機(jī)制才能實(shí)現(xiàn)其價(jià)值，保障住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的國(guó)際人權(quán)公約亦是如此。住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的程序性義務(wù)，是指國(guó)際社會(huì)為了保障和監(jiān)督公約或決議的實(shí)施而對(duì)國(guó)家提出的要求，此種義務(wù)并不直接實(shí)現(xiàn)相關(guān)的權(quán)利，而是從程序上提供監(jiān)督和協(xié)助各國(guó)的方法與步驟，該義務(wù)主要強(qiáng)調(diào)的是國(guó)家在國(guó)際人權(quán)法上承擔(dān)的義務(wù)，區(qū)別于國(guó)內(nèi)法中為實(shí)現(xiàn)相關(guān)權(quán)利而制定的程序法律和規(guī)則，與程序性義務(wù)相關(guān)的是公約或決議的國(guó)際實(shí)施機(jī)制及其運(yùn)作[2]。一般來講，締約國(guó)根據(jù)國(guó)際人權(quán)公約所承擔(dān)的程序性義務(wù)包括四種類型:即提交國(guó)家報(bào)告的義務(wù)，接受相關(guān)人權(quán)委員會(huì)監(jiān)督的義務(wù)，成為國(guó)家間指控和個(gè)人申訴對(duì)象的義務(wù)，以及出席有關(guān)司法訴訟并履行司法判決的義務(wù)[3]。
不斷完善的國(guó)家報(bào)告制度，并沒有克服所有問題而發(fā)揮其真正作用，令人深思的事實(shí)是:各締約國(guó)所提交的國(guó)家報(bào)告經(jīng)常不同程度地存在著避實(shí)就虛、過于抽象、拖延和審議結(jié)果缺乏強(qiáng)制力等問題。
然而，作為住房權(quán)最重要法律淵源的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》并沒有規(guī)定詳盡的程序性義務(wù)，僅在公約第16至19條規(guī)定了國(guó)家報(bào)告制度，即各締約國(guó)應(yīng)向聯(lián)合國(guó)提交，報(bào)告其國(guó)家立法和實(shí)踐中所采取的措施，以及在遵守公約過程中所取得進(jìn)展的義務(wù)。雖然公約通過于1966年，并于1976年得以生效，但其規(guī)定的國(guó)家報(bào)告制度起步較晚，至20世紀(jì)90年代初才得以成型。
正如社會(huì)權(quán)專家菲利普·阿爾斯頓在聯(lián)合國(guó)人權(quán)條約實(shí)施報(bào)告中指出的:“現(xiàn)有的報(bào)告制度能夠運(yùn)行只是因?yàn)榇罅康膰?guó)家遲延提交或者根本不提交報(bào)告，如果大量締約國(guó)及時(shí)提交報(bào)告，現(xiàn)有制度的嚴(yán)重不足就會(huì)惡化，而重要的改革就會(huì)更為急迫。”[4]究其原因，主要由于大多國(guó)際人權(quán)公約都規(guī)定了締約國(guó)報(bào)告程序，這就產(chǎn)生了報(bào)告內(nèi)容的重復(fù)，給締約國(guó)帶來繁重負(fù)擔(dān)，各國(guó)參加或批準(zhǔn)的人權(quán)條約越多，不同層次、不同要求的報(bào)告義務(wù)就會(huì)迅速增加和膨脹，除了正式的報(bào)告要求外，各締約國(guó)還可能面臨并非基于條約的與報(bào)告信息有關(guān)的要求，這種“非正式”的要求通常也構(gòu)成報(bào)告的重復(fù)性，額外的工作負(fù)擔(dān)造成大量時(shí)間和資源的消耗和浪費(fèi)。因此，締約國(guó)雖然提交了報(bào)告并不等于它真正適當(dāng)?shù)芈男辛藞?bào)告中所稱的各種義務(wù)，可能締約國(guó)的國(guó)內(nèi)情況與報(bào)告的內(nèi)容完全相反，完全可以用一些抽象空洞的大話來應(yīng)付報(bào)告的內(nèi)容。
同時(shí)，我們也看到在保護(hù)住房權(quán)的其他公約或決議中，都缺乏任擇性的指控程序，目前在國(guó)際層面尚無為保護(hù)社會(huì)權(quán)而專門設(shè)置的有效指控機(jī)制。
“有關(guān)的國(guó)際指控程序或其他監(jiān)督機(jī)制遲遲得不到確認(rèn)，建立不起相應(yīng)的判例法，沒有可比性機(jī)構(gòu)的解釋實(shí)踐，也就不能使那些公開訂立的條約條款變得更為清晰、精確。”[5]毋庸贅言，除了道德和輿論力量以外，保障住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的國(guó)家報(bào)告制度所取得的成效并不令人樂觀，與國(guó)際公約或決議所規(guī)定的豐實(shí)而多層次的實(shí)體性義務(wù)相比，保障住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的唯一國(guó)際程序性義務(wù)———國(guó)家報(bào)告制度就顯得更加勢(shì)單力薄、軟弱無力。
國(guó)家層面:美好理想與無奈現(xiàn)實(shí)之間的博弈(一)呈現(xiàn)理想狀態(tài)的國(guó)家對(duì)住房權(quán)的一般義務(wù)因社會(huì)權(quán)的目標(biāo)是一種無止境的境界追求，而國(guó)際層面對(duì)住房權(quán)的保障多是原則性和指導(dǎo)性的，住房權(quán)的最終實(shí)現(xiàn)要求國(guó)家承擔(dān)并采取適當(dāng)方式履行公約或決議所確定的義務(wù)。關(guān)于國(guó)家保障住房權(quán)實(shí)現(xiàn)所負(fù)義務(wù)最權(quán)威的闡述是:(1)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第2條第1款;(2)聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)通過的《第3號(hào)一般性意見:締約國(guó)義務(wù)的性質(zhì)》。其中，《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》第2條第1款規(guī)定:“每一締約國(guó)承擔(dān)最大限度地利用其現(xiàn)有資源，個(gè)別采取步驟或經(jīng)由國(guó)際援助和合作，特別是經(jīng)濟(jì)和技術(shù)方面的援助和合作，采取步驟，以便用一切適當(dāng)方法，尤其是采取立法措施，逐漸達(dá)到本公約中所承認(rèn)的權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)。”這是確定國(guó)家一般住房權(quán)義務(wù)的關(guān)鍵。
“采取步驟，以便用一切適當(dāng)方法，尤其是采取立法措施”的義務(wù)。盡管公約規(guī)定各種權(quán)利的完全實(shí)現(xiàn)可以是逐漸達(dá)成的目標(biāo)，但只要締約國(guó)承諾了公約的義務(wù)就必須在極短時(shí)間內(nèi)為此而采取積極行動(dòng)。“適當(dāng)方法”包括立法、行政、司法、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和教育方法，是政府在國(guó)家層面上可以使用的方法，使用這些方法的目的是為了實(shí)現(xiàn)國(guó)家的責(zé)任。
然而，從公約第2條的措辭來看立法并非是強(qiáng)制性的，有些國(guó)家只是確定采取此措施的愿望罷了。鑒于此，聯(lián)合國(guó)住房權(quán)特別報(bào)告員強(qiáng)調(diào):“一切對(duì)本國(guó)憲法進(jìn)行修訂或擬定新憲法的國(guó)家，應(yīng)充分注意把住房權(quán)條款列入條文，以期澄清、改進(jìn)并加強(qiáng)適足住房這項(xiàng)人權(quán)。同一原則應(yīng)適用于實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)權(quán)利相關(guān)的新法律或修訂法律的立法程序。”[6]
由于各國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等因素的不同，“最大限度地利用其現(xiàn)有資源”在很大程度上取決于一國(guó)的經(jīng)濟(jì)地位，加之各國(guó)資源能力極端不平衡，故公約對(duì)住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)給予國(guó)家很大的自由裁量權(quán)，那么住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)就更多地依靠于國(guó)家特別是行政機(jī)關(guān)的良心，從某種程度上來說，國(guó)家的住房權(quán)義務(wù)顯得更是一種道德義務(wù)，而不是一種法律義務(wù)，這就使得國(guó)家在這種理想與現(xiàn)實(shí)之間搖擺不定。
同時(shí)，公約第2條第1款使用了“最大限度”、“現(xiàn)有”、“逐漸”、“充分實(shí)現(xiàn)”等模糊的字眼，“最大限度”代表理想主義，“現(xiàn)有”代表現(xiàn)實(shí)，對(duì)國(guó)家來說代表著回旋余地，表達(dá)出一種冰與火矛盾交融的理想狀態(tài)，具有理想主義色彩，難怪有學(xué)者宣稱，“人權(quán)法宣示和承諾的東西比它們所能解決或者帶來的東西要多得多”[7];“公約是對(duì)有關(guān)權(quán)利的雄心勃勃的表達(dá)”[8]。同時(shí)，連聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)自己也不得不承認(rèn):第11條第1款(即適足住房權(quán))所確定標(biāo)準(zhǔn)與世界上許多地區(qū)普遍存在的實(shí)際情況之間有著令人擔(dān)憂的差距，雖主要存在于面臨資源和其他限制的發(fā)展中國(guó)家，但在一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的社會(huì)中，也存在著明顯的并且不斷增長(zhǎng)的無家可歸和缺乏住房的問題。根據(jù)聯(lián)合國(guó)的估計(jì)，全世界有1億多人無家可歸并且有10億多人住房不夠，沒有跡象表明這個(gè)數(shù)字在下降，沒有一個(gè)締約國(guó)在獲得住房權(quán)利方面不存在這樣或那樣的顯著問題，因此，委員會(huì)對(duì)許多國(guó)家沒有在他們所提交的報(bào)告中承認(rèn)和描述在保障獲得充足住房權(quán)方面所遇到的問題表示遺憾。
住房權(quán)等社會(huì)權(quán)的實(shí)現(xiàn)，遠(yuǎn)比公民和政治權(quán)利的實(shí)現(xiàn)要受到更多外部條件的限制。“逐漸實(shí)現(xiàn)”并不意味著國(guó)家有權(quán)無期限地拖延，相反，要求所有締約國(guó)立即采取種種措施實(shí)踐自己在公約下的義務(wù)。然而，“逐漸實(shí)現(xiàn)”不僅受到不斷增長(zhǎng)的資源影響，同時(shí)還受到社會(huì)資源發(fā)展的影響，這些資源對(duì)于每一項(xiàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)都是必要的，諸如受教育權(quán)、工作權(quán)、健康權(quán)等。那么，哪項(xiàng)權(quán)利是基本的，哪些權(quán)利又是基本的基本，各國(guó)觀點(diǎn)不一，存在諸多矛盾立場(chǎng)，直接影響到政府的預(yù)算與支出決定。
可見，理想而完美地規(guī)定住房權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)際或國(guó)內(nèi)法律文本并不能保證每個(gè)人都能住上豪華大廈，現(xiàn)實(shí)與希望之間實(shí)際上存在著相當(dāng)大的差距，嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)要求我們更多地關(guān)注所取得的最大實(shí)效，而不是追求完美無缺的標(biāo)準(zhǔn)和目標(biāo)。
雖然國(guó)際、區(qū)域性以及國(guó)家法律體系，都廣泛承認(rèn)住房權(quán)，但就其被違反的規(guī)模或強(qiáng)度來說，很少有權(quán)利能與住房權(quán)相比。盡管準(zhǔn)確判斷侵犯住房權(quán)的范圍有諸多困難，但聯(lián)合國(guó)定期公布的數(shù)字謹(jǐn)慎地估計(jì)全世界有10億多人無適足住房，另外有1億人根本無家可歸。更糟的是，每年很多國(guó)家有上百萬人被迫離開自己的家園和土地，進(jìn)一步加劇了全球住房權(quán)危機(jī)。數(shù)以萬計(jì)的居住者依舊缺乏一項(xiàng)或多項(xiàng)與住房權(quán)相關(guān)的基本權(quán)利。因此，基于相關(guān)的公告，估計(jì)全世界將近一半的人口至今仍沒有完全享有住房權(quán)，可能較為現(xiàn)實(shí)[10]。無可否認(rèn)，住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)要受到自然資源狀況、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治文化等條件的制約，特別是對(duì)于低收入而又沒有占有資源的人而言，實(shí)現(xiàn)住房權(quán)在客觀上具有很大難度。
社會(huì)權(quán)觀念之所以滯后于“第一代人權(quán)”，因?yàn)橹挥性谑Ｓ鄡r(jià)值充分積累經(jīng)過一定時(shí)間后，政府才有可能具有保障公民享有被分配給生活資料包括住房的能力。與公民和政治權(quán)利相比，實(shí)現(xiàn)社會(huì)權(quán)確實(shí)需要占用更多經(jīng)濟(jì)資源，需要國(guó)家強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)實(shí)力作保證，因此，公民住房權(quán)的保障狀況在很大程度上受制于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。在住房保障措施中，不論是經(jīng)濟(jì)適用房制度還是廉租房制度都需要國(guó)家和社會(huì)投入大量資金，并且隨著住房保障主體范圍的擴(kuò)大，需要投入的經(jīng)濟(jì)資源也會(huì)隨之不斷擴(kuò)大。對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的國(guó)家，由于政府可支配資源有限并且貧困人口所占比例過大，若要建立廣泛高水平的住房保障制度更是難上加難。
住房的物質(zhì)形式?jīng)Q定了其自然屬性，各國(guó)的住房質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)必然受該國(guó)所擁有自然資源的影響，國(guó)家在制定住房權(quán)保障法時(shí)，不得不將其列入立法考慮范圍，否則，所制定的法律就不具有可行性，很難真正實(shí)現(xiàn)本國(guó)公民的住房權(quán)。然而，世界自然資源分布極不平衡，以及各國(guó)所處的地理環(huán)境和所擁有的自然資源千差萬別，都嚴(yán)重影響著住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，幅員遼闊、物產(chǎn)豐富、人口較少的國(guó)家，其住房標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)較高，住房權(quán)更易實(shí)現(xiàn);資源貧瘠、經(jīng)濟(jì)落后的國(guó)家，有時(shí)只能望洋興嘆。
盡管國(guó)家在住房權(quán)實(shí)現(xiàn)上承擔(dān)著主要義務(wù)，但人們的權(quán)利和消費(fèi)觀念也內(nèi)在地影響著住房權(quán)的普遍實(shí)現(xiàn)。權(quán)利觀念意味著權(quán)利主體應(yīng)當(dāng)知曉自己的權(quán)利及其正當(dāng)性、合法性、可行性和界限，在法定的范圍內(nèi)行動(dòng)以追求和行使自己的權(quán)利。
在住房權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中，國(guó)家和政府承擔(dān)的是積極作為義務(wù)，故住房權(quán)能否真正實(shí)現(xiàn)很大程度上取決于能否得到政府的承認(rèn)和法律的認(rèn)可，否則就只能處于應(yīng)有權(quán)利階段而無法得到切實(shí)保障。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年年底，有76個(gè)國(guó)家在其憲法中表達(dá)了住房權(quán)的內(nèi)容，可見，通過立法特別是憲法立法方式，從法律層面承認(rèn)住房權(quán)的普遍性還有很大空間，難以想象的是對(duì)于一個(gè)沒有法律正式規(guī)定住房權(quán)的國(guó)家，政府會(huì)積極采取一切措施去保障其實(shí)現(xiàn)。
縱觀國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家住房保障的發(fā)展歷程，住房權(quán)的普遍實(shí)現(xiàn)同時(shí)也滲透著人們自身住房梯度消費(fèi)的理念。也就是說，雖然公民的住房水平隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民收入的逐步提高而不斷發(fā)展，但在此期間，加強(qiáng)輿論宣傳，引導(dǎo)人們樹立正確住房消費(fèi)觀念同樣必不可少。
個(gè)人層面:自我保障與政府阻礙之間的拉鋸(一)個(gè)人對(duì)住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的自我保障義務(wù)《世界人權(quán)宣言》第29條第1項(xiàng)規(guī)定:“人人對(duì)于社會(huì)負(fù)有義務(wù)，因?yàn)橹挥性谏鐣?huì)中他的個(gè)性才可能得到自由和充分的發(fā)展。”因此，個(gè)人在推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)住房權(quán)方面應(yīng)當(dāng)最大限度地使用自己的財(cái)產(chǎn)、工作能力和判斷能力，在能力范圍內(nèi)采取措施以創(chuàng)造確保住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的條件。
根據(jù)挪威人權(quán)專家A.艾德的國(guó)家義務(wù)四層次觀點(diǎn)，在實(shí)現(xiàn)住房權(quán)上國(guó)家首先有尊重的義務(wù)，個(gè)人應(yīng)該試圖通過自己的勞動(dòng)來滿足安居需要，從某種程度上說，國(guó)家有義務(wù)尊重個(gè)人行使這一自由并為他提供機(jī)會(huì)。具言之，個(gè)人有義務(wù)通過自己努力促進(jìn)住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)，不管是自建住房還是通過市場(chǎng)購(gòu)買住房，都應(yīng)當(dāng)盡其個(gè)人與家庭所能，解決自己的居住問題，不占用未經(jīng)批準(zhǔn)利用的土地或住房，不為了投機(jī)增值目的而將土地閑置。
政府阻礙與個(gè)人自力保障的拉鋸一般認(rèn)為，人權(quán)的實(shí)現(xiàn)過程是不可逆的，即只能在已有基礎(chǔ)上取得新進(jìn)步，而不得采取任何故意的倒退措施，除非從整體性權(quán)利考慮是合理的，并且締約國(guó)使用了該國(guó)最大限度的可獲得資源。同時(shí)，國(guó)家“逐漸實(shí)現(xiàn)”住房權(quán)的義務(wù)亦包含有要求國(guó)家承擔(dān)不采取倒退措施的義務(wù)，因?yàn)椋魏蔚雇朔伞⒄呋蛐袨楸厝粚?dǎo)致國(guó)家住房戰(zhàn)略落空，使住房計(jì)劃可能朝著預(yù)定發(fā)展的反方向運(yùn)轉(zhuǎn)，從而違背國(guó)際人權(quán)法原則。比如:國(guó)家及其代理人對(duì)公民住房的無正當(dāng)理由的征收或拆除;國(guó)家對(duì)公民自建住房的限制措施，利用政策方式來確定基于身份(農(nóng)村人或城市人、本地人或外地人、本國(guó)人或外國(guó)人)的住房歧視;通過立法或行政法規(guī)減少住房土地使用年限等，這些行為從其結(jié)果上剝奪了一些人對(duì)自己住房權(quán)的擁有。由此觀之，個(gè)人實(shí)現(xiàn)住房權(quán)的努力可能由于政府政策阻礙而難以實(shí)現(xiàn)，這種拉鋸式的運(yùn)動(dòng)，從實(shí)現(xiàn)住房權(quán)的角度來說，不得不說是一種倒退。
