發布時間：2021-10-12所屬分類：免費文獻瀏覽：1次
摘 要： 城市發展研究
《城市洪澇韌性治理體系的智慧化轉型與實現路徑創新》論文發表期刊：《城市發展研究》；發表周期：2021年05期
《城市洪澇韌性治理體系的智慧化轉型與實現路徑創新》論文作者信息：楊 帆(1982－) ，女，中南大學建筑與藝術學院副教授，研究方向為城市生態與雨洪管理。
【摘要】城市洪澇災害的韌性治理是提升城市洪澇風險應對與快速恢復能力的重要途徑和有效手段。當前城市洪澇韌性治理的相關研究多限于空間建設與治理技術方面，對城市洪澇韌性治理的組織管理體系、智慧化運營等研究較為少見。從當前城市洪澇韌性治理的管理碎片化、工作界面不清晰，組織協同低效化的現實困境出發，提出針對城市洪澇韌性治理的政府智慧化管理措施與運營機制完善策略，構建頂層設計與基層探索結合、管理部門與建設部門合力、政府引導與民眾創造互動的城市洪澇韌性治理模式。實現職能部門對城市洪澇災害的全過程閉環精準管理，為我國城市洪澇災害韌性治理的智慧化轉型提供制度建設與管理模式的經驗借鑒。
【關鍵詞】城市韌性; 智慧化轉型; 洪澇治理模式
0 引言
近年來城市洪澇災害頻發，徑流污染和水資源短缺等城市水生態環境問題嚴重，國家對于城市的可持續雨洪管理日益重視，增強城市洪澇災害的韌性應對能力成為當前學術界關注的熱點之一。我國提出的海綿城市理念是提升城市洪澇韌性治理能力的典型與代表，通過對雨水進行吸納、蓄滲、緩釋，實現城市對暴雨、洪澇等多種的極端氣候災害的韌性應對0。自2015年始，國家先后成立了以武漢、廈門、常德等海綿城市試點城市，編制海綿城市專項規劃并劃定海綿城市建設示范區，極大地提升了我國城市的洪澇災害治理能力。
城市洪澇的韌性治理與應對在我國尚屬前沿研究，現有研究對城市洪澇災害的韌性建設工程應用、規劃設計方法等有了一定的成果，但研究視角多聚焦于海綿城市的工程建設層面，缺乏對城市洪澇韌性的管理體系研究日。與此同時，城市洪澇韌性建設管理體系構建中的各類問題嚴峻：0提升洪澇韌性的相關海綿建設項目分散、基層的洪澇治理目標模糊等服務管理體系問題十分突出：②政府責權不明晰、管理模式落后等制度運營體系問題十分嚴重，現有的建設實施保障體系也有待完善;⑧城市洪澇治理的制度建設體系亟待進行思維轉型，洪澇治理的服務體系亟待進行方法突破，洪澇治理工作路徑也亟待進行效率提升。本文立足于將智慧化管理的思維方法引入到城市洪澇韌性治理的研究之中，針對性提出城市洪澇韌性的智慧化治理目標、管理制度與運營優化策略，進一步優化政府在城市洪澇韌性應對方面的服務水平，彌補當前城市洪澇治理建設重視技術而忽視管理的不足，并為我國城市洪澇韌性治理體系智慧化轉型的實現提供具體路徑。
1城市洪澇韌性建設相關文獻研究綜述
當前國內城市洪澇韌性建設相關研究呈現多元化、專業化趨勢，作者整理了相關文獻，根據所繪制的文獻共現圖(圖1)，將城市洪澇韌性建設的研究成果概括為三個方面：
1.1 城市洪澇韌性建設的理論研究
以海綿城市理論為代表的城市洪澇韌性研究較為豐富，總體而言以低影響開發(LID)研究為主，結合最佳雨洪管理措施(BMPS)、綠色基礎設施理論(GI)和水敏感性城市設計(wsUD)等前沿研究，共同構成了城市洪澇韌性的理論基礎體系。仇保興深入解讀了LID的內涵、實現途徑和關鍵要點E：賈海峰等通過對國內外LID BMPS的經驗做法進行研究分析，提出了城市降雨徑流控制LID BMPS規劃方法體系4。
1.2 城市洪澇韌性建設的技術探索
該類研究又可細分為三類：第一類是基于雨水管控目標的徑流總量、污染控制、徑流峰值等控制指標值的研究，旨在建立更完善的雨水控制指標體系：第二類是以SwMM.MIKE、SLAMM等為代表的雨洪模擬技術研究，大多以優化模擬模型的精準度為研究目標：第三類為城市洪澇韌性建設過程中的施工設施材料應用嘗試與創新。李俊奇等基于海綿城市建設指南，深入分析我國的設計降雨量分布特征，確定了我國徑流總量控制目標區域劃分的基本方法：王曉霞等分析了當前各類雨洪模擬模型的特征與適用范圍，提出了城市雨洪水動力學耦合模擬的發展方向
1.3 城市洪澇韌性建設的規劃實踐與管理
這方面的研究主要根據現有的城市洪澇韌性規劃建設實例，剖析城市洪澇韌性的具體實現路徑，多角度綜合分析城市洪澇治理模式與管理方法，提出諸如規劃實施手段、資金籌措方法、協同治理模式等提升城市洪澇韌性的相關規劃實踐措施和策略建議。這些研究針對性和應用性都相對較強，對其他城市具有很好的參考意義。魏依柯基于對美國、英國和中國城市雨洪管理政策的比較分析，總結當前我國城市韌性建設的不足，提出具有中國特色的城市洪澇韌性管理體系建設的政策建議：富禹豪以昆明市為研究對象，提出韌性城市視角下城市洪災防控體系完善的具體建議
從研究深度上來看，城市洪澇韌性治理的相關理論研究和技術探索都已自成體系，近年來隨各地海綿工程建設項目的快速增加，城市洪澇韌性的規劃實踐方面也逐步完善，其在“建設”與“應用”方面有了較為豐富的研究成果; 但當前城市洪澇韌性治理績效不顯的一個重要原因便是相應的管理與運營機制極不完善，盡管相關研究中已涉及到管理模式等方面的探索，但在內容和深度上仍存在較大不足，具體表現在: ①管理模式與服務方式的智慧化研究較為稀缺; ②相關協作機制的落實路徑研究不足; ③管理工作的評價體系與責任制度研究較少，缺乏評價標準和責任制度認定。這些管理與運營方面的缺陷進一步使得城市洪澇韌性治理的建設效果大打折扣，造成相關洪澇治理項目因管理不足而低效化和無序化，以致城市洪澇韌性建設難以達成預期的生態治理效果。
2城市洪澇韌性治理的建設現狀與核心困境
2.1城市洪澇韌性建設現狀與問題概述我國當前城市洪澇韌性建設以海綿城市為主要方法手段，通過推行海綿城市試點建設以推進城市對暴雨、洪澇等極端氣候災害的韌性應對能力。國家財政部、住房城鄉建設部和水利部等部門先后頒布《海綿城市建設技術指南》、《海綿城市建設績效評價與考核辦法》等政策制度，旨在明確海綿城市建設的申請、績效評價及考核方法。各試點城市也紛紛出臺各自轄區內的政策制度，發布了關于海綿城市建設的財政補助方法、pp實施方案、考核指標體系、技術規范導則，進一步完善了城市洪澇韌性治理體系。
目前各試點城市的洪澇韌性建設項目均已初步落實，不同程度上提升了城市整體水質、改善城市生態環境品質，不少地區也開始逐步緩解城市內澇問題。但不可忽視的是，當下我國城市洪澇災害的韌性治理仍存在各類現實問題，大致可歸納為4類：①新興技術應用淺、洪澇治理設施維護困難等技術工程問題：②全局治理觀念薄弱、洪澇治理項目分布碎片化等規劃設計問題;③保障制度欠缺、部門協作困難、服務水平不足等管理服務問題：評估標準不統一、建設指標不完善等標準建設問題。
這四大問題相互影響，共同導致了城市洪澇災害的韌性治理效益低下的困境。其中技術工程的欠缺是相關洪澇治理項目建設緩慢的表象因素，管理服務的落后才是城市洪澇韌性建設推進困難的根源因素，管理服務最大的問題是政府的智慧化運營實現、服務體系完善與管理路徑落實的問題。通過深入剖析現有運營體系、服務機制和管理方式的問題表現與困境根源，探尋城市洪澇韌性治理體系的智慧化管理轉型路徑與方式，促進現有城市洪澇治理項目的積極落實與精準實現，是此次研究的核心任務與要求。
2.2從管理運營與政府服務體系看城市洪澇韌性治理的核心困境
政府作為城市洪澇韌性建設的協調者、督察者和服務者，同時擔負著規劃指導、組織管理、監督檢查、協調控制和社會服務等多重職能，是體現城市洪澇韌性治理能力的直接載體。當前政府的管理運營仍然存在嚴重的失職與欠缺，主要體現在管理方法的不協同不統籌、服務機制的不健全不兼顧，以及運營體系的不科學不高效(圖2)，這些因素共同造成當前城市洪澇韌性建設效率低下、成效不顯的窘迫困境。
政府的管理運營與服務體系問題所涉及的因素頗多，具體梳理之后可分為以下幾個方面：①智慧化管理程度過低，洪澇治理項目管理粗放并難以明確其實效：②項目多頭管理，部門協作困難，相互協作路徑不清晰不明確：③基層目標不明晰，精準治理難以實現：④評估效果扁平化，評估科學性與標準化不足：⑤洪澇治理項目建設碎片化，城市的全域治理觀念薄弱：⑥宣傳落實概念化與定性化，缺乏定量標準與要求：民眾參與機制欠缺，相關工程難以獲得市民支持。
管理方式的欠缺直接造成城市洪澇韌性治理體系混亂，服務機制的不完善致使城市洪澇韌性建設的實施操作困難，運營體系的低效導致了城市洪澇韌性建設項目難以長效運行。洪澇韌性治理作為城市建設領域的新成員，更傾向與新時代背景下的新思維接軌，傳統的城市管理方法難以適應城市洪澇韌性建設的發展需求[1：另一方面現有的管理體系改革與完善往往專注于細節舉措，未從大格局上把握城市的整體雨洪韌性需求，其改革效果也難有實質性的突破;因此有必要從當前城市洪澇韌性建設的管理困境出發，結合高效化、智慧化的城市管理需求，探究城市洪澇韌性治理體系的轉型路徑與方向，突破現有制度體系限制，構建縱向交互、橫向統籌、內外兼顧的城市洪澇韌性智慧化治理模式。
3從傳統到智慧的運營優化-城市洪澇韌性治理轉型
3.1 城市洪澇韌性的智慧化治理目標智慧化的城市洪澇韌性治理就是要解決傳統城市雨洪管理低效與碎化問題，以資源全民共享、治理全局覆蓋、政務全網通辦、全域泄洪安全、產業全面提質、設施全城連接作為基本目標需求，以動態監控、智能分析、精準預測作為基本特征，全面提升城市的雨洪檢測、水資源調度、雨水應急反應與安全保障水平，實現政府管理與服務的智慧化轉型(表1)
3. 2 困境突破與轉型思路
當前城市洪澇韌性的建設低效問題和管理粗放問題十分嚴峻，管理機制與服務體系都過分依賴與傳統城市建設的方法與經驗，管理和服務效率十分低下，亟需在現有桎梏上破舊革新。相較于傳統的城市洪澇韌性建設，智慧化城市洪澇韌性治理作為當下的新技術與新理論的集成，不論是治理方式與技術手段，還是思維理念與管理方式上都具有獨特的優勢與特點( 表 2) 。
城市洪澇韌性治理的智慧化就是將韌性城市的自控性、自組織和自適應思維與海綿城市的生態治理理念、智慧城市的智慧服務技術相結合[1。借助大數據技術、5G網絡和智能中樞等高新技術手段，連接城市洪澇韌性建設的信息孤島，聯合防澇工程的布局碎片，達成城市洪澇韌性項目從規劃設計、施工維護到政府運營的全生命周期智能化管理，使城市雨水資源管控走向全域化、網格劃、精細化和動態化(圖3);同時，在統一的地理空間框架下，整合多要素、多時段的城市洪澇時空數據，并通過空間要素關聯整合各類動態變化的信息數據，形成統一的城市洪澇災害應急管理時空信息數據庫，實現覆蓋全面、數據精準的城市洪澇韌性規劃“一張圖”管理，滿足快速化、智能化的城市決策需求。
韌性城市、海綿城市與智慧城市都是前沿的城市管理理念，規劃領域已逐步嘗試這方面的探索，全國兩會提案也在積極倡導智慧城市、規劃信息化、多圖合一與海綿城市理念的結合，智慧化的城市洪澇韌性建設必然是未來解決城市洪澇問題最有效的路徑選擇，也是當前城市洪澇治理困境的核心突破思路。
3.3 智慧化管理的制度完善城市管理制度和政策機制是影響城市洪澇韌性建設質量的根源因素[1]。從法規體系來看，城市洪澇韌性治理的相關法律法規體系十分薄弱，遠不能滿足城市洪澇韌性治理的管控引導要求;從責任制度來看，城市洪澇韌性建設的管理績效考核制度極不完善，部門職責亟待明晰;從引導系統來看，城市洪澇韌性治理的標準規范體系存在空白，相關的技術規范和圖集導則亟待完善：從準入機制來看，當下建設門檻存在“高資質、大規模”的要求，大量技術達標的中小企業難以參與其中。
城市洪澇韌性建設的管理制度完善當以法律法規體系、績效責任制度、政策引導系統和建設準入機制四個方面為主要突破口，以“強法律、明責任、定標準、降門檻”作為管理制度改革的基本綱領，提出智慧化的改進措施與辦法，整體改善城市洪澇韌性建設效果(圖4)。
具體而言，"強法律”的核心在于彌補現有法律缺陷和強化現有管理辦法的約束力，除需建立專門的城市洪澇韌性建設管理辦法外，還應依托城市總體規劃等具有法律約束力的文件，強化城市洪澇韌性建設的管控力度："明責任”的重點在于工作績效的考核與獎勵制度，不僅要建立政府部門的考核獎勵制度，還應兼顧社會力量的積極性，建立私企單位的考核獎勵制度; “定標準”和“降門檻”的重點在于確定現有機制中標準與門檻的強弱度，既不能過高致使建設難度過大，也不能過低導致工程質量低下。
3.4 智慧化運營的優化策略城市洪澇韌性建設低效和管理粗放問題，除了在管理制度上樹立智慧化、精細化的治理理念外，還需把政府的服務運營策略優化作為提升城市洪澇韌性建設能力的重要手段(圖5)。從當前實踐來看，“統籌性、便捷性、協同性、時效性和工程性不足”是城市洪澇韌性治理體系長效運營的最大阻礙1，具體而言即城市洪澇韌性建設工程的運營粗放無序、政務通暢性弱、設施布局混亂、監管時效不足和建設部門聯動不足，這也是城市洪澇韌性智慧化運營的策略優化基礎。
3.4.1 治理項目全域協同是城市洪澇韌性治理體系長效運營的必要前提
要建立“市域一城市一街區”的全域協同治理體系，統籌全城自然綠色設施與人工治理工程設施，包括大江大湖等大型防洪資源跨域協同治理、公園水道等基礎防洪設施全城統籌治理、社區道路等微型洪澇韌性工程的協同對接，共同實現雨水全域循環。
3.4.2 治理項目精細組織和系統管理是城市洪澇韌性建設策略優化的核心內容借助大數據和GIS等智慧技術，以洪澇治理設施編號入庫、雨洪模擬預警等措施實現城市洪澇韌性建設的精細組織：依托城市洪澇韌性治理信息管理平臺，構建城市洪澇韌性治理政務辦理專線，公開城市洪澇韌性建設項目信息，實現城市洪澇韌性治理政務的高效性與暢通性; 同時通過明晰部門職責分工、強化城市洪澇韌性工程的設計審核、鼓勵社會資金投入、細化公眾參與渠道等方面實現綜合全面的系統管理。
3. 4. 3 治理項目的有效管控是城市洪澇韌性智慧
化運營的重要手段以無人機、遙感和大數據等技術方法，完成大到整個城市的城市洪澇韌性建設項目的動態管控，小到各項重要洪澇治理設施的定期養護：此外以具體部門監管城市洪澇韌性建設進度，以群眾監督管理部門的職權落實，也是城市洪澇韌性治理監管的重要內容。
3.5實施保障與反饋機制城市洪澇韌性治理的智慧化僅依靠管理模式上的轉型是遠遠不夠的，洪澇治理項目相關的建設范圍廣，涉及城市地下管道、城市生態空間規劃等眾多領域，這就決定了城市洪澇韌性建設需要詳實的實施保障機制以協調各方利益主體意見[1]：同時由于城市洪澇韌性建設具有較長的周期性，各環節實時變化，因此需要完善的建設反饋機制以調整各環節建設內容：總體而言智慧化城市洪澇韌性建設的實施保障和反饋機制重點關注三個維度的內容：
3.5.1 完善數字化信息服務機制是基礎按照智慧城市建設要求，通過建立在線監測網絡，對典型城市洪澇治理項目實施動態監測，建立信息收集與共享機制，以集中反映城市洪澇韌性建設、運營和管理的全過程信息，逐步實現雨水動態監控和綜合調度，為城市洪澇韌性建設的有效實施提供現代數字化管理手段，為政府部門的城市洪澇韌性建設決策提供科學化的現實依據。
3.5.2 建立精準監測與實時反饋機制是關鍵
智慧化的城市洪澇韌性建設利用互聯網、衛星等科技手段，依托遙感技術的監測能力、大數據的數據分析能力以及云計算高效的處理能力，對城市地表水污染總體情況進行實時監測，及時反饋城市各路段積水狀況以實時應對地表徑流量變化，實現城市水系統智能調控和精細化管理，使城市快捷、智慧、彈性地應對內澇問題。
3.5.3 確定城市洪澇韌性建設循環調節機制是必要措施
城市洪澇韌性建設各環節的循環調節機制是其智慧化的集中體現：智慧化的城市洪澇韌性建設需依托大數據、遙感等監測技術準確把握各項洪澇治理設施的變化動態，借助信息服務平臺的綜合處理能力，有針對性、有根據地對城市洪澇韌性建設各環節進行實時調整，確保城市洪澇韌性建設穩定持續開展。
4結論與建議
城市洪澇韌性治理與智慧城市的融合是解決我國城市洪澇災害問題的新趨勢，盡管當前智慧技術在城市洪澇韌性治理中的應用尚淺，但未來的建設前景空前巨大。城市洪澇韌性建設過程中管理碎片化、建設模式落后等困境有賴于在組織管理上貫徹統籌治理理念，在技術實踐中運用智慧技術而實現突破。其中政府的管理、運營與服務的智慧化轉型與突破是提升城市洪澇韌性治理能力的核心因素。
城市洪澇韌性治理的智慧化既要解決現有管理的法律法規問題、績效責任問題和建設準入問題，也要處理好設備養護、信息平臺建設等實施反饋問題，更要增進政府部門間的協同治理，促進社會資本參與融入，鼓勵市民參與交流，以智慧運營為核心，實現城市洪澇韌性治理體系的轉型突破，服務保障機制的優化提升。
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[ Abstract JResilience management of urban flood disaster is an important way and effective means to improve the ability of urban flood risk response and rapid recovery. At present, the relevant research on urban flood resilience governance is mostly limited to spaceconstruction and governance technology, while the research on organization and management system and intelligent operation of urbanflood resilience governance is relatively rare. This paper starts from the current plight of fragmented management, unclear working interface and inefficient organization coordination in the management of urban flood resilience management, This paper puts forward the government intelligent management measures and operation mechanism improvement strategies for urban flood and waterlogging toughness governance, and constructs the urban flood and waterlogging toughness govemance mode which combines top-łevel design with grass-toots exploration, joint efforts of management department and construction department, and interaction between government guidance and publie creation. To realize the closed-Hoop and accurate management of the whole process of urban flood disaster byfunctional departments, and provide the experience reference for the system construction and management mode for the intelligent transformation of urban flood disaster resilience management in China.
[ Keywords] Urban Resilience: Intelligent Transformation: Flood Control Mode
SCISSCIAHCI
